文丨郭栋 美国哥伦比亚大学可持续管理学教授

2025年7月召开的城市工作会议指出，中国的城镇化正从“快速增长期转向稳定发展期”，城市发展正从“大规模增量扩张阶段转向存量提质增效”为主的阶段。会议部署了7个方面的工作，包括优化城市体系，提升城市应对自然灾害频发的能力与韧性，建设宜居、绿色低碳、文明、智慧城市等。

明显可见，可持续发展理念是贯穿政策设计与实践探索的主线。

为了实现城市可持续发展，我们需以空间正义为准则、韧性系统为保障、能源转型为引擎、地域特色为根基，构建新的城市发展范式。

城市向可持续发展范式转变

城市的发展正在经历从造城向更新的转变。以往的城市发展模式通常是以驱动房地产来实现的。比如通过规划新区建设并配以更好的基础公共设施（地铁、政府办公楼、公园、医院、学校等）迅速提高新区价值，促使有经济能力的新老居民在新区购房。通过房地产从老城向新城的转换，城市迅速扩张，在创造大量GDP的同时也提升了形象。

然而，伴随着城市人口增速放缓以及大量的存量商品房的出现，通过新建房地产项目带来的城市发展显然已经不可持续。目前，中国的常住人口城镇化率已达67%，仅是改革开放的40年就提高了50个百分点，城镇人口规模也从当初的1.8亿上升至今天的9.4亿，年均提高近2千万。然而未来的年均城市人口增速可能维持在1千万，并在2030年前后达到阶段顶峰。同时房地产市场也已饱和：存量住房大约350亿平方米，而2000年以来的累计销售也不过250亿平米。

从速度扩张到品质提升，从经济效率优先到平衡多元价值，城市发展的底层逻辑已然改变。政策层面已经不再鼓励无序扩张，叠加耕地红线的要求，政策在原则上不再支持城市人口500万以上的特大城市中心城区新增建设用地。城市的集约发展成为了必然的趋势。因此，中国城市的可持续发展已进入存量更新为主的阶段。

这就需要我们强化社区参与，在旧城改造中保障居民话语权，防止更新导致原住民流失；健全韧性体系，统筹应对地质与气候灾害等硬件设施与医疗、物资储备等软性资源，提升应对灾害能力；突破能源瓶颈，规模化储能技术，解决可再生能源并网消纳问题，推动实现绿色低碳转型，以及立足地域特征，避免同质化建设，通过科学评价体系引导城市发挥自然与文化禀赋优势。

城市可持续发展需注重物理空间的改造与功能的升级

城市物理空间的改造与功能的升级主要体现在硬件改造、功能重塑以及权利重构三个维度。

城市尤其是老城区的硬件改造应该紧贴民生需求。比如，老旧小区改造不仅是修补硬件短板，比如加装电梯、停车设施等，同时可以通过嵌入托育中心、社区图书馆、社区卫生服务站、社区食堂、公共绿地、空地等场景，缩短购物、就医的距离，构建“步行半径生活圈”。

现有城区的内部更新应该区别于高速发展期时的大拆大建，强调城市低效用地的再开发。很多城市将废弃的工厂改造为文创产业园，体育公园，引进工作室、剧场等新业态的案例都使我们看到，空间再开发其实是城市经济价值的重估，可以很有效的带动周边消费的大规模增长。

最后，更新模式本质上应尽量平衡空间正义与发展效率。区别于粗放扩张时期资本青睐的大拆大建模式，城市的资源分配开始从资本优先转向以人优先，避免绅士化陷阱的出现。世界各地的老城升级改造都面临类似问题。比如纽约的哈德逊城市广场涵盖了办公、住宅、购物、文化设施及公共公园，但该项目也大幅度提高了附近街区房价，导致大部分老居民搬迁。甚至哥伦比亚大学在曼哈顿维尔校区的建设，也被当地哈林区的居民诟病为绅士化，破坏了社区原有的文化面貌。国内的旧城改造中，往常许多开发商主导推土机式的更新，通过拆迁，驱逐原住民，形成绅士化陷阱。比如北京798艺术区初期的改造，也导致周边房租上涨300%，进而使42%的当地低收入群体被迫迁离。

为了解决此类问题，近期一些城市的老城区改造采用征询制的新范式。比如上海虹口区的居民对加装电梯的位置、商铺的类型等都拥有否决权，改造方案需要90%的居民同意才能启动。通过社区议事会，居民对公共空间的功能提出很多修正建议。著名的成都宽窄巷子也采用了此模式，确立原住民否决权：任何商业改造需获70%原住户同意，保留老茶馆、竹编铺等非盈利但具有文化标识的业态。这种参与机制也确保了类似的城市更新方案不再简单被资本或效率绑架。

空间正义也是为了解决城市工作会议里重点提到的“城市发展为了谁”的问题。只有当居民成为空间改造的决策主体，城市才能摆脱绅士化陷阱，达到原地升级，而非搬迁驱离。这是规划学界的共识。

城市可持续发展要体现韧性与资源

城市工作会议中还指出要建设安全可靠的韧性城市，包括保障基础设施安全、强化灾害防治和治安防控。从时间维度来看，韧性与资源两个概念恰好对应了城市发展的现在与未来：韧性最能体现城市对突发事件与长期风险（如自然灾害、社会冲击等）的适应与承受能力，是应对当下挑战的关键。而资源则不仅包括经济资源，也涵盖了人力资源、社会资源、自然资源等多个以往常被忽略的维度，代表着城市面向未来可持续发展的潜力与基础。

韧性与资源之间的关系高度互补。一个城市要实现良好的韧性，必须具备足够的资源作为基础保障。例如，在面对自然灾害时，财政储备、基础设施投资、人力资源调配能力，都是实现快速恢复和有效应对的关键。这种能力本质上就是资源的体现。

此外，韧性的提升往往需要前期的资源投入，比如建设更强大的公共健康体系、应急响应机制和绿色基础设施等。但从另一个角度来看，韧性本身也能够导致资源的积累与增长：通过保护基础设施系统、社会系统与生态系统的稳定性，韧性可以有效减少资源在风险中的损失，延长资产寿命，提高城市整体的抗冲击能力与运行效率。

高韧性城市往往更能吸引投资、提升信用评级和增强社会信心，从而激发资源的持续流入。同时，在健康、教育、环境等维度的韧性提升也将促进人力资源与自然资源的内生增长，形成良性循环。

城市可持续发展应大力运用储能技术提升稳定与安全性

会议重点工作中还提到要建设绿色低碳的美丽城市，包括巩固生态环境治理、推动减污降碳扩绿。城市的绿色能源转型与储能技术创新是破解资源约束、实现低碳发展的核心引擎。传统城市的扩张发展模式面临双重能源限制：一方面，建筑能耗占全社会总能耗比例高达45%，空调负荷已成为夏季电网峰值的首要成因；另一方面，可再生能源的间歇性特征导致光伏发电利用率不足18%。

因此，储能在能源转型中扮演着系统稳定器与时空调节器的双重角色。比如储电（电池）、储热（相变材料）、储氢等技术可以通过平抑分布式能源系统（如屋顶光伏、小型风电）的间歇性波动（如光伏昼发夜停、风电季候波动），将盈余清洁能源跨时段存储并匹配用能需求高峰。同时储能技术通过削峰填谷降低高峰用电负荷，提升电网稳定性。

城市的可持续发展需要突出地区差异、地域特色

伴随着基建加地产的扩张发展模式，城市的发展模式单一，城市面貌大同小异。然而，在城市化进程从规模扩张转向内涵提升的今天，城市则需要开始突出地区差异、地域特色，破解千城一面的困局，将地方自然禀赋的差异、文化基因的差异转化为可持续竞争力。

发展地域特色，需要从经济发展排名竞赛到过渡到多样性繁荣，需建立区域差异化评价体系。比如可以对生态脆弱城市降低经济权重，增加生态恢复力指标；鼓励非标准化的价值创造。比如成都宽窄巷子放弃商业扩建，保留原住民的同时，也可以提升文化消费的黏性，从而佐证了特色化生存比同质化竞争更具生命力。

也是源于这种理念，哥伦比亚大学可持续政策与管理研究中心联合中国国际经济交流中心探索构建了一个以可持续发展为主题的城市发展评价体系。旨在突破传统以GDP单一发展模式，建立一套更加科学、全面，能够真实反映城市发展质量和居民生活感受的评估框架。研究团队从经济发展、社会民生、环境资源、消费与排放、环境治理等五大维度，27项城市普遍具备的通用指标，连续八年对中国中大型城市的可持续发展表现进行系统、客观的评估。至2024年，体系已扩展至110座常住人口超过500万、具有代表性的中大型城市。通过持续跟踪评估，我们见证了越来越多的中国城市在经济增长与环境保护、社会公平之间找到平衡点。我们希望通过该评价体系促进城市探索各具特色的可持续发展路径，努力为中国落实联合国2030可持续发展议程和双碳目标做出贡献。

（感谢哥伦比亚大学可持续发展政策与管理研究中心研究助理陈翰翔的研究支持。作者郭栋，系美国哥伦比亚大学可持续管理学教授，可持续政策与管理研究中心副主任。连续7年合作主编《中国可持续发展评价报告》，并与史蒂文·科恩（Steven Cohen）合著《可持续城市》等书。）